從制度建設角度來看，我國環境保護立法、組織體系、政策體系、監管方式、責任體系和問責機制等方面都發生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環境治理體系正處在不斷完善中。

紀念改革開放40周年特別報道——改革智說

改革開放40年，我國經歷了工業化、城鎮化的快速發展，實現了從低收入國家向中等收入國家的轉變。在這個過程中，我國的環境治理在曲折中不斷前行。從治污減排的進程來看，我國總體上重復了發達國家普遍走過的“先污染、后治理”的發展道路，并且在40年的末期跨越了“環境拐點”。從制度建設的角度來看，我國環境保護立法、組織體系、政策體系、監管方式、責任體系和問責機制等諸多方面都發生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環境治理體系正處在不斷完善中。

中國環境治理40年回顧

(一)環境治理在曲折中前行，治污減排終于進入轉折期

1.污染物排放總體已跨越峰值，環境質量進入穩中向好階段

回顧改革開放以來環境治理的歷程，可以大致分為兩個階段。40年快速工業化的前30年左右的階段，我國主要污染排放總體處在增長的態勢，環境質量總體處于惡化的趨勢。從“十一五”“十二五”期間開始，我國主要污染物排放總量快速遞增的態勢得到遏制，主要污染物排放漸次達峰，或進入“平臺期”。如果按照“環境庫茲涅茨曲線”的分析框架，對比發達國家環境改善的歷程，我國在改革開放40年的后期已經跨越了“環境拐點”，環境質量總體上進入穩中向好的階段。從國際比較的視角來看，與先行國家相比，標志性污染物達峰時我國人均GDP水平更低，治污減排體現出一定的“超前性”。

2.以規劃和行動為抓手，接續推動治污減排工作

針對日益惡化的環境污染形勢，我國先后在20世紀90年代以后陸續開展了“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治，“兩控區”(酸雨污染控制區和二氧化硫污染控制區)大氣污染防治、一市(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治工作。“十一五”“十二五”期間，我國以“總量控制”制度為抓手、推動主要污染物減排，并取得積極進展。十八大以后，我國生態文明建設進入新階段，從2013年開始先后實施氣、水、土三大污染防治行動計劃。2018年，以七場標志性戰役為主要內容的污染防治攻堅戰全面展開。40年來，受發展階段、環境法治水平、環境保護管理體制等多方面因素的制約，我國總體處于環境監管失靈的狀況。早期的“運動式”污染防治行動總體效果并不理想。但是，這種狀況正逐步轉變。

(二)環境立法穩步發展，環境法治進入新階段

1978年修改的《憲法》作出專門規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其它公害”，這是我國第一次將環境保護上升到憲法地位。以1979年頒布《環境保護法(試行)》為標志，我國開始了環境立法的進程。環境保護立法發展可以大致分為三個階段：從1978年到1992年，以“預防為主、防治結合”為方針，環境法制開始起步;從1992年到2014年，環境保護法制框架基本形成;2014年之后，環境立法進入新階段，先后修訂了《環境保護法》《大氣污染污染防治法》《水污染防治法》《環境影響評價法》等法律，并通過了《環境保護稅法》《土壤污染防治法》。2014年6月，最高人民法院設立環境資源審判庭，開啟了系統的環境司法專門化改革。2015年新《環境保護法》和中央環保督察制度實施后，環境執法逐步加強，長期以來“環境違法是常態”的局面正在扭轉。

(三)環境監管體制持續演進，近期發生深刻變革

1.中央層級環境保護機構建立并不斷加強

1973年，第一次全國環境保護會議召開。1974年，國務院環境保護領導小組成立。這個時間略早于改革開放。此后，我國環境保護的組織體系開始建立。中央層級的環境保護主管部門經歷了從80年代初的內設司局到獨立為國務院直屬的環境保護局、環境保護總局，再到環境保護部、生態環境部的演進歷程。40年來，我國中央層級環境保護主管部門不斷調整并加強。2006年以來，原環境保護部(國家環保總局)以派出機構的形式先后成立了華東、華南、西北、西南、東北、華北等六大環境區域督查中心。2017年，區域督查派出機構統一調整為督察局。這種設置試圖加強中央層級環境保護主管部門對地方環境執法的監督。

2.環境監管組織體系不斷完善并進入重要調整階段

40年的發展，我國建立了中央、省、市、縣四級的“屬地管理為主、部門業務指導”的環境保護組織體系。其中，各級環境保護部門直屬的環境監察、監測機構是我國環境保護組織體系的重要組成部分。從20世紀70年代初開始，以監測站為載體，我國逐步建立起中央、省、市、縣四級環境監測體系。從1979年我國實行排污收費制度以來，以征收排污費為主要手段，專門從事對污染源監督管理的環境監理隊伍開始逐步發展。1999年，原國家環保總局將省、市、縣三級的環境監理機構規范為環境監理總隊、支隊、大隊。2002年，該體系更名為“環境監察”機構。黨的十八大以后，在生態文明體制改革框架下，我國環境監管組織體系進入集權化方向調整的新階段。在縱向上，我國從2016年開始試點省以下環保機構垂直管理制度改革，并且加快推進生態環境質量監測事權上收。2016年、2017年，原環境保護部先后完成1436個國控環境空氣質量站點和2050個國家地表水監測斷面事權上收工作，顯著提高了中央政府獲取環境信息的能力，有效支撐了“大氣十條”“水十條”等考評工作。政府環境信息的公信力顯著提高。在橫向上，2018年新一輪機構改革中，生態環境部的職能進一步拓展。

(四)環境保護的責任體系和問責機制逐步建立并不斷完善

1.環境保護行政責任體系和問責體系逐步成形

20世紀80年代以來，我國逐步探索出一條中國特色的環境保護目標責任體系和問責機制，成為推動環保工作的重要機制。1986年，洛陽全國城市環境保護會議提出了市長要對城市的環境質量負責任。1989年的《環境保護法》確立了“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責”的基本原則。“九五”“十五”期間，我國開始嘗試污染物排放總量控制制度，先后提出了12項、10項指標，但實施效果并不理想。從1995年開始，原國家環保局先后開展了“生態示范區”“國家環保模范城市”“生態省、市、縣”創建工作，對推進城市和區域的環境保護工作發揮了積極示范作用。“十一五”開始，我國提出了約束性節能減排指標,以層層分解落實的方式和“一表否決”的責任制度對指標進行落實。“十二五”增加了主要污染物減排指標，并優化了指標分解的方式。“十一五”“十二五”期間目標責任體系注重約束性指標的完成情況，并不關注政府相關部門常態化的分工機制。2016年以后，以《生態文明體制改革總體方案》的全面實施和中央環保督察制度為標志，我國的環境保護目標責任體系建構進入了新階段。“十三五”期間，環境目標考核從強調主要污染物總量減排調整到以環境質量為核心。此外，這一階段環境保護目標責任體系在增加專項考核的同時，引入了生態文明建設綜合評價考核，強調生態環境保護領域相關部門常態化的分工機制，并開始建立領導干部生態環境損害終身追責制度，強調“黨政同責、一崗雙責”。

2.環境監管的法律問責機制初步建立

1997年，刑法修訂規定了“環境監管失職罪”，將環境監管者的責任納入了刑事法制的范圍。2006年、2013年，最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋進一步明確了“環境監管失職罪”的范圍。2014年修訂的《環境保護法》明確將9種情形列入追責范圍，環境監管者的法律責任進一步得到明確。

(五)環境政策體系逐步完善，環境監管程序逐步規范

1.從傳統的“八項制度”開始，環境政策體系逐步完善

我國環境保護政策體系始于“老三項”“新五項”環境管理制度。1979年的《環境保護法(試行)》確立了項目建設環境影響評價制度、“三同時”制度和排污收費3項環境管理制度。此后，1989年的全國第三次環境保護工作會議提出環境目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中處理和限期治理5項新的制度和措施，形成了環境管理的“八項制度”，這是我國環境政策體系的雛形。在此基礎上，我國的環境政策體系不斷發展。從環境政策的效果來看，“命令-控制類”的環境政策工具在治污減排過程中發揮基礎性的作用，而排污收費(改為環境稅)、排污權交易、碳交易等市場化政策工具始終未能破題。黨的十八來以來，在生態文明體制改革框架下，排污收費改環境稅、環評改革、排污許可制改革、總量控制制度改革、“三線一單”制度取得了積極進展，我國環境政策體系進入全面升級的新階段。

2.環境標準體系逐步建立和完善，達標排放狀況亟待改善

1973年，我國發布了第一項環保標準，即《工業“三廢”排放試行標準》。從1989年開始，環境保護標準工作開始步入依法管理的軌道。經過40多年的發展，我國已建立起“兩級五類”的環境標準體系。截至2018年初，我國現行有效環境標準達1843項。長期以來，作為基礎的環境政策工具，環境標準的執行情況總體并不理想。“十三五”期間，我國全面推進污染源達標排放。

3.環境行政執法制度化、法治化、規范化程度不斷提高

從1991年制定《環境監理工作暫行辦法》，環境保護主管部門開始逐步規范環境執法程序。此后，環境保護主管部門制定了《全國環境監理工作暫行條例》《環境監理人員行為規范》《環境監察辦法》等多項與執法程序有關的部門規章，環境執法程序逐步得到規范。黨的十八屆三中、四中全會提出了“健全行政執法和刑事司法銜接機制”的要求。2014年底，新《環境保護法》的四個配套法規陸續出臺，環境執法的程序進一步得到規范，并開始探索“網格化監管”“雙隨機、一公開”監管制度。環境執法制度化、法制化、規范化進入一個新的階段。

(六)環境信息公開和公眾參與制度逐步建立完善

1.環境信息公開制度逐步建立并完善

2003年，原國家環保總局發布了《環境保護行政主管部門政務公開管理辦法》《關于企業環境信息公開的公告》，我國的環境信息公開制度開始逐步建立。2007年，《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》出臺，我國環境信息公開制度進一步規范。此后，環境保護主管部門陸續出臺了《污染源環境監管信息公開目錄》《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法(試行)》《企業事業單位環境信息公開辦法》等規范性文件，進一步規范政府和企業的環境信息公開工作。2014年修訂的《環境保護法》進一步明確了環保部門、排污單位公開環境信息的義務。

2.環境保護的公眾參與制度逐步建立并完善

1989年頒布的《環境保護法》第6條規定了“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。這為公眾參與環境保護提供了原則性的法律依據。經過多年的發展，公眾參與環境影響評價程序成為公眾參與制度的主要渠道。2002年頒布的《環境影響評價法》對環境影響評價中的公眾參與作了原則性規定。2004年、2006年，原國家環保總局先后發布了《環境保護行政許可聽證暫行辦法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，初步明確了公眾參與的權利和具體程序，初步明確了公眾參與環境影響評價的方式。2015年、2018年，《環境保護公眾參與辦法(草案)》《環境影響評價公眾參與辦法》及配套辦法陸續出臺，環境保護公眾參與制度的法制化、規范化程度不斷提高。

(七)環境保護投融資機制逐步完善，環境治理市場不斷發展

1.政府環保投資穩步提升，多元化環保投融資渠道逐步形成

20世紀80年代以來，我國環境投資規模總體較小，環保投融資機制不健全。2000年之后，這種狀況逐步改變。2006年財政部正式把環境保護納入政府預算支出科目。政府環保支出有了制度保障。“十一五”以后，環境保護的財政支出快速增長。2016年，我國環境治理投資總額為9220億元，比2001年增長6.9倍。此外，國家通過綜合運用財政預算投入、基金、補貼、獎勵、貼息、擔保等多種形式，同時引導社會資金進入環保領域，多元化環保投融資渠道逐步形成。

2.環保產業逐步發展，環境治理市場逐步發育

從20世紀80年代以來，我國的環境產業緩慢發展。2000年后，開始加快發展。“十一五”期間，我國將節能環保產業列為戰略性新興產業之首。此后，國家對環保產業的引導和支持不斷強化，節能環保產業開始加速發展。“十二五”“十三五”期間，我國進一步強調并規范環境污染第三方治理，先后出臺了《關于推行環境污染第三方治理的意見》《關于推進環境污染第三方治理的實施意見》等文件。隨著“大氣十條”“水十條”的實施，環保產業市場規模進入爆炸式增長階段，環境治理市場進入優化發展的新階段。

中國環境治理展望

(一)后拐點階段環境監管仍須持續改進，環境質量根本性改善前景可期

盡管我國污染物排放從總體上已跨越峰值，但由于其遠超環境容量，因此，需要在大幅度削減后才能實現環境質量根本性改善，這需要一個長期過程。

這也意味著近中期環境污染形勢仍十分嚴峻和復雜。從當前到未來20年左右，主要污染物大幅度削減仍是環境治理的主線之一。考慮到我國所處的發展階段、產業結構、能源結構等因素，在未來20年污染物大幅削減的過程中，環境監管是主要的減排潛力，環境監管的嚴格度和有效性需要顯著提高。參照國際經驗并綜合考慮我國治污減排的進展，可以預見，2035年左右我國的環境質量將實現根本性改善，實現“碧水藍天”。

(二)環境保護和經濟增長進入“再平衡”新階段，平衡二者的關系是一個長期問題

在經濟新常態背景下，我國正處在綠色發展“轉折期”，經濟增長和污染物排放正逐步“脫鉤”，也是環境保護與經濟增長“再平衡”的重要階段。近中期，放松經濟性監管和加強環境監管將持續同步推進。隨著環境監管體系改革深化，環境監管的一致性和有效性將全面提高，全社會環境合規性水平將逐步提高，全面內化減排成本，并促進優勝劣汰。與此同時，要合理制定監管強度，完善環境監管影響評價制度，考慮環境監管的經濟可行性和差異性。從理論和國際經驗來看，平衡環境監管和經濟增長關系是一個長期問題。環境監管要充分尊重產業自身發展的規律，應綜合考慮環境監管對工業化進程、產業競爭力的影響。

(三)環境監管體系改革持續推進，監管效能逐步提高

當前，我國正處在深化環境監管體系改革的攻堅期。改革的核心目標是提高環境監管效能，推動實現“環境守法是常態”。毫無疑問，改革也面臨風險和不確定性。為此，應進一步厘清改革方法論，堅持問題導向，建立改革的“容錯”“糾錯”機制，統籌推進環境保護責任體系和問責機制、機構改革和監管工具多個方面的改革。在其中，那些“刀口向內”的改革舉措更值得期待。在責任體系和問責機制上，要推動環保督察制度制度化、規范化、常態化。在機構改革上，要處理好屬地原則和省以下環保機構垂直管理改革的關系，處理好監管的專業性和組建綜合執法機構的關系，處理好政策職能和監管職能優化配置問題，處理好機構改革后跨部門協同治理問題等。在監管工具上，要以排污許可制度改革為抓手，接續推動生態環境保護部門體系內部信息共享和協同，強化排污者責任，推動環境監管流程再造，創新監管方式。從長期看，要通過改革推動建立依法、公平、透明、專業、可問責的現代環境監管體系，將“運動式”治理方式逐步引導為依法依規常態化環境監管。

(四)環境保護的責任體系將進一步明晰，多元參與治理格局漸成

黨的十九大報告提出了“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”的指導思想。需要認識到，構建多元參與的治理體系，并不意味著“去中心化”。政府監管，包括環境監管和經濟性監管，在治理體系中處于基礎和核心地位，要為多元參與的環境治理體系提供制度保障。當前的環境監管體系改革很大程度上是彌補長期以來政府監管不足的問題。深化環境監管體系改革，強化國家的監管職能，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要維度和抓手。為此，需要進一步厘清多元治理主體的職責定位與責權分工，通過法律法規進一步規范相關主體的權責，提高整個環境治理體系的可問責性。而其中，強化并完善對環境監管者的監管是最為重要的方面，要通過完善行政問責、司法監督、公眾參與等方式，做實對監管者的監管。要進一步完善中國特色的環保目標責任制，使之進一步規范化、法治化。

(五)環境政策體系進一步完善，市場化政策工具將逐步發揮作用

隨著生態文明體制改革的推進，我國環境政策體系將進一步完善。在“后拐點”階段，減排的邊際成本遞增，對精細化的、市場化的減排政策工具的政策需求將進一步加強。需要注意的是，創新環境政策工具要和監管體系及其能力相適應。可以預見，隨著環境監管體系改革和排污許可改革的推進，環境監管機構獲取排污單位環境信息的能力將顯著提高，以此支撐精細化政策工具的應用。大數據、衛星遙感遙測等先進技術的應用，可以在一定程度上彌補制度有效性的不足，支撐環境政策創新。可以預見，環境稅、排污權交易等市場化政策工具有望在2020-2030年開始有效運行并發揮作用。

(六)環境信息公開水平持續改善，公眾參與水平進一步提升

公眾參與是環境治理體系不可或缺的重要組成部分，也是當前我國環境治理體系建構的短板。隨著經濟發展水平的提高，公眾對環境質量改善和環境信息的訴求將進一步提高。隨著環境法治的推進，環境信息公開水平、公眾參與的廣度和深度將進一步改善。特別是，公眾開啟環境監管問責的渠道將進一步完善，環境公益訴訟制度也將進一步發展。此外，要積極引導環保社會組織發展，并規范管理。

(七)環境治理市場體系進一步完善，規模持續增長

我國環境監管嚴格度和有效性的不斷提高，對環境服務市場需求也不斷深化。近中期，環境治理市場的規模仍將進一步擴張，相關領域的業態也將發生深刻改變。針對環境治理市場的市場監管也將進一步改進。應從市場準入、招投標機制、定價機制及反不正當競爭機制等方面加強市場監管，以此規范環境治理市場進一步發展。